Gli atti di liquidazione dei canoni demaniali comunali

di Vincenzo Miozzi

 

La procedura adottata dal Comune di Milano per la liquidazione del canone OSAP o di altre tipologie di corrispettivi analoghi pone delle problematiche in merito alla giurisdizione nonostante la sentenza della Corte costituzionale del 14 marzo 2008 n.64 abbia riconosciuto a quella ordinaria la devoluzione delle controversie in materia di canone per l’occupazione di suolo pubblico dichiarando, l’illegittimità dell’art.2-bis del D.L. n.248/2005 conv. L.n.348/2005 che statuiva “l’appartenenza” delle pre-citate questioni al giudice tributario.

Le problematiche da esaminare concernono aspetti processuali di non poco conto quale l’azione o le azioni da esperire per contestare la pretesa dell’Amministrazione comunale in materia di canone OSAP ma più in generale di ogni tipologia di canone demaniale che l’ente locale è tenuto a riscuotere da coloro che usano i beni destinati alla pubblica fruizione. Ciò postula che si pone una questione di tutela del cittadino ex art.24 Cost innanzi alla giurisdizione individuando quale sia la rispondente magari tenendo conto della situazione giuridica soggettiva di cui è portatore il privato. Nella relazione della commissione Gallo, al D.lgs. 446/97, si fa presente che” poiché il canone di concessione ha natura di corrispettivo e non può essere qualificato come prestazione imposta, dato che il privato decide liberamente di chiedere o meno la concessione, non è soggetto alla riserva di legge ex art.23 della Costituzione, ma solo al generale principio di legalità cui deve essere conformata tutta l’attività della pubblica amministrazione”(1). Nemmeno la disposizione dell’art.5 della L.n.1033/1971 che prevede la giurisdizione ordinaria in materia di canoni risulta esaustiva per le questioni che si possono porre cioè se occorre esperire un’azione di accertamento o un’azione costitutiva negativa di annullamento dei provvedimenti di liquidazione innanzi all’a.g.o..

 

Giova osservare che le azioni costitutive innanzi al G. O. sono tipizzate, espressamente previste dalla legge secondo la disposizione di cui all’art.2908 c.c. con esclusione di ogni altra ipotesi prospettata soprattutto da un’erronea operazione ermeneutica operata dalla pubblica amministrazione che prevede l’impugnazione di tali atti innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria. Da ciò si evince che il privato al quale è stato notificato un atto di liquidazione del canone, modellato sulla falsariga degli atti impositivi, la giurisdizione non può essere quella tributaria per la natura dell’entrata in questione che è patrimoniale ma non può essere nemmeno quella ordinaria poiché si violerebbe l’art.2908 c.c. introducendo, per prassi o procedura, una nuova azione costitutiva.

 

In via residuale si potrebbe dedurre che avverso gli atti della pubblica amministrazione ancorchè a contenuto obbligatorio la giurisdizione spetterebbe all’a.g.a., trattandosi di ordinari provvedimenti amministrativi di natura obbligatoria anche se non ablatoria. La dottrina distingue tra attività amministrativa ablatoria reale, personale e obbligatoria(2) la cui situazione giuridica soggettiva potrà essere un interesse legittimo oppositivo reale, personale, obbligatorio ma nel caso del canone OSAP e di tutti i corrispettivi analoghi, non si può nemmeno discorre di attività ablatoria poiché sorge un obbligo in capo al privato solo se intende fruire del suolo pubblico, installazione di impianti pubblicitari, ecc.. In realtà nella fattispecie in questione si potrebbe definire la subiecta materia come attività amministrativa non ablatoria obbligatoria in cui l’interesse legittimo sottostante sarebbe oppositivo, negativo e obbligatorio anche se tale riflessione ci porta a richiamare le tesi processualistiche dell’interesse legittimo. Secondo tali opinioni sostenute in passato dalla dottrina, l’interesse legittimo sorge come reazione alla compressione della sfera giuridico-patrimoniale del privato da parte della potestà amministrativa(3) con la conseguenza che l’atto di liquidazione sarebbe un provvedimento impugnabile  per la sua legittimità “estrinseca” laddove si dovessero ravvisare i vizi di legittimità (violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere). Il giudice amministrativo, però, non potrebbe prescindere dal rapporto, costituito dal credito che l’ente locale vanta nei confronti del cittadino concessionario, sarebbe cioè giudice di plena cognitio e identiche considerazioni valgono per l’iscrizione a ruolo con conseguente emanazione della cartella di pagamento ex D.P.R. 600/1973. In attesa di un riordino della materia delle entrate degli enti locali sia tributarie che extratributarie anche alla luce del c.d. federalismo fiscale municipale che sembra una maldestra attuazione dell’art.119 Cost. , le riflessioni in materia di atti di liquidazione  e di riscossione delle entrate patrimoniali comunali potranno costituire lo spunto per una corretta tutela dell’utente della P.A. ma anche per indirizzare il legislatore a colmare le lacune derivanti dalle sentenze di accoglimento della Consulta con le quali si statuisce l’illegittimità delle norme di rango primario. In definitiva la citata sent. n.64 della Corte cost. pur dando un orientamento in materia di giurisdizione non è risolutiva delle problematiche che sorgono con gli atti di liquidazione e riscossione delle entrate patrimoniali ovvero con un’attività procedimentalizzata quale è quella amministrativa.

 

(1) A cura di Gir. Ielo, Il contenzioso delle entrate comunali, ed.IPSOA 2006;

(2) GALLI R., Corso di Diritto Amministrativo, ed.CEDAM,  Padova1995

(3) F.G. Scoca, Contributo sulla figura dell’interesse legittimo, ed.1990, Milano GIUFFRE’