Il "Processo di Barcellona" e la creazione della zona di libero scambio nell'area Euro-Mediterranea entro il 2010 (1)

di Claudio Melillo

 

 

di Claudio Melillo
Sommario: 1. Introduzione – 2. I contenuti dell’Accordo di Barcellona – 3. Gli Accordi di Libero Scambio bilaterali – 4. Il principio del cumulo d’origine Pan-Euro-Mediterraneo – 5. L’integrazione Sud-Sud – 6. La politica fiscale dei Paesi terzi – 7. Considerazioni conclusive
1. Introduzione
Nel 1995 la Presidenza spagnola dell’Unione Europea ha convocato una Conferenza Ministeriale Euro-Mediterranea a Barcellona, alla quale hanno partecipato i Ministri degli Esteri dei quindici paesi dell’Unione Europea e di dodici Paesi della riva a Sud e ad Est del Mediterraneo (2). Con la Conferenza Euro-Mediterranea ha preso avvio il cd. “Processo di Barcellona” e sono state poste, per la prima volta, le basi concrete per la cooperazione tra l’Unione Europea ed i Paesi terzi del Mediterraneo.
2. I contenuti dell’Accordo di Barcellona
Uno degli obiettivi principali previsti dall’Accordo di Barcellona e, in particolare, dal capitolo sul Partenariato economico e finanziario, è la creazione, entro il 2010, di una zona di libero scambio tra i Paesi dell’Unione Europea e quelli della riva meridionale ed orientale del Mediterraneo, con riferimento ai Paesi del Maghreb, cioè Algeria, Tunisia e Marocco, e del Mashrak, cioè Egitto, Israele, Giordania, Territori Palestinesi, Libano e Siria. L’intera zona di libero scambio dovrebbe comprendere circa 40 Stati e 600-800 milioni di consumatori, andando a rappresentare una delle zone commerciali più importanti del mondo.
Per raggiungere questo ambizioso obiettivo occorre sviluppare una politica di cooperazione Nord-Sud, tra Unione Europea e Paesi terzi del Mediterraneo, ma soprattutto rafforzare i rapporti di cooperazione Sud-Sud tra i singoli Paesi aderenti al Processo di Barcellona. L’Unione Europea, dal canto suo, sostiene questo processo mediante l’adozione di politiche che inducano i Governi a semplificare le norme e ad accrescere la competitività dei rispettivi Paesi. Con riferimento al settore fiscale, il Partenariato prevede:

  1. la cooperazione fiscale in generale;
  2. l’introduzione di riforme nel settore della trasparenza del sistema fiscale e della lotta contro le frodi doganali;
  3. la cooperazione nella gestione delle frontiere, nell’ottica della lotta contro le frodi e l’evasione fiscale.

3. Gli Accordi di Libero Scambio bilaterali
Per quel che riguarda la cooperazione bilaterale Nord-Sud, ad oggi, sono stati sottoscritti Accordi di Libero Scambio bilaterali tra Unione Europea e tutti i Paesi aderenti al Processo di Barcellona, ad eccezione della Siria, che ha concluso i negoziati, ma non ha ancora firmato l’Accordo definitivo.
Quanto al loro contenuto, va rilevato che gli Accordi di Libero Scambio vietano o limitano i dazi doganali, le restrizioni quantitative e qualsiasi altra tassa di effetto equivalente ai dazi. Gli Accordi bilaterali vengono stipulati tra Unione Europea e ciascun Paese terzo del Mediterraneo, tuttavia la struttura principale dei documenti è comune a tutti e richiama, sostanzialmente, i temi del Partenariato economico e finanziario, prevedendo, in particolare:

  1. l’apertura al libero mercato entro un periodo massimo di dodici anni;
  2. il rispetto dei diritti umani;
  3. la cooperazione in ambito economico, sociale e culturale;
  4. il principio del cumulo d’origine.

4. Il principio del cumulo d’origine Pan-Euro-Mediterraneo
Proprio su quest’ultimo punto è opportuno fare qualche riflessione. Si tratta, nella fattispecie, del cosiddetto sistema del “cumulo d’origine Pan-Euro-Mediterraneo” a cui si è giunti attraverso l’estensione a tutti i Paesi aderenti al Processo di Barcellona del precedente principio del “cumulo d’origine Pan-Europeo”, in vigore tra Unione Europea, Turchia e Paesi dell’EFTA. In base a questo nuovo principio Pan-Euro-Mediterraneo, un prodotto originario di un determinato Paese, ai sensi di un Accordo di Libero Scambio, può essere trasformato o manufatto in diversi Paesi partner senza per questo perdere il suo trattamento preferenziale. Questo sistema permette agli operatori economici situati nei Paesi Euro-Mediterranei di ampliare le proprie possibilità di approvvigionamento, consentendo ai produttori della zona di utilizzare, senza ostacoli, prodotti intermedi di tutta l’area. Ciò incide positivamente sul commercio e sullo sviluppo degli scambi nell’intero bacino del Mediterraneo. Il cumulo d’origine Pan-Euro-Mediterraneo, prevede, inoltre, che il trasferimento dell’origine per le merci riesportate allo stato immutato (ossia senza aver subito una lavorazione cosiddetta minima) è ammesso a condizione che tutti i Paesi che partecipano alla produzione di una merce abbiano concluso tra loro, e con il Paese di destinazione, un Accordo di Libero Scambio e che, inoltre, applichino il cosiddetto protocollo d’origine Euro-Med. Ad oggi, questo nuovo protocollo di origine è entrato in vigore, e può essere applicato, in quasi tutti i Paesi aderenti al Processo di Barcellona, ad eccezione di Algeria, Libano, Siria e Territori palestinesi. E’ opportuno ricordare che l’Agenzia delle Dogane ha emanato la Circolare n. 44/D dell’1 dicembre 2006 con la quale ha inteso fornire le istruzioni interpretative ed applicative sui nuovi protocolli “origine” Pan-Euro-Mediterranei.
5. L’integrazione Sud-Sud
Si auspica, quindi, che questo nuovo sistema costituisca uno stimolo alla conclusione di Accordi di Libero Scambio, non solo bilaterali, ma anche tra gli stessi partner mediterranei, poichè il libero commercio intra-mediterraneo (cioè quello Sud-Sud) rappresenta una condizione indispensabile per rendere effettiva la difesa delle denominazioni di origine. Sul piano della cooperazione regionale, inoltre, l’impulso proveniente dai Paesi partner che consolidano la loro associazione con l’Unione Europea, dovrebbe dare nuovo slancio, non solo al commercio intra-mediterraneo, ma anche a quello intra-arabo, in modo tale che i Paesi coinvolti possano stabilire un’area di libero scambio arabo-mediterranea.
Va segnalato, a questo proposito, che nella conferenza di Lisbona del 5 e 6 novembre 2007 è stata sottolineata la necessità, per i paesi Mediterranei, di accelerare i negoziati per la sottoscrizione di ulteriori Accordi di Libero Scambio che rafforzino l’integrazione tra i Paesi della sponda Sud del Mediterraneo.
6. La politica fiscale dei Paesi terzi
Quanto alla politica fiscale attuata dai Paesi terzi, nell’ottica della liberalizzazione degli scambi Euro-Mediterranei, occorre segnalare la necessità di realizzare un’armonizzazione regolamentare e normativa che preveda, laddove necessario, anche una fiscalità di vantaggio volta a:

  1. favorire gli investimenti esteri;
  2. facilitare lo stabilimento di imprese;
  3. incrementare la cooperazione economica e commerciale tra i Paesi partner e tra le singole imprese.

Tra i casi più virtuosi in questo senso, si segnala la Tunisia, la quale si candida a diventare la principale porta d’ingresso del grande mercato comune Euro-Mediterraneo. Va ricordato che la Tunisia offre numerosi incentivi fiscali alle imprese straniere, dando prova, così, di essere lungimirante e, allo stesso tempo, consapevole di non potere basare la propria crescita solo sullo sfruttamento delle limitate risorse naturali. Questa visione potrà favorire uno sviluppo in senso liberista dell’economia tunisina ed un passo ulteriore verso la creazione della zona di libero scambio Euro-Mediterranea prevista per il 2010.
Per raggiungere questo obiettivo, peraltro, è indispensabile attuare anche quella cooperazione fiscale, prevista dalla politica europea di vicinato e dai relativi piani d’azione, che si realizza attraverso la lotta contro le frodi doganali e contro l’evasione fiscale. E’ fuor di dubbio, infatti, che un vero mercato comune esige, oltre all’abbattimento graduale dei vincoli tariffari e non tariffari, anche il rispetto della legalità e la regolarità degli scambi, in quanto l’evasione dei dazi (laddove presenti) e dell’IVA sulle importazioni, incide negativamente soprattutto sui bilanci dei Paesi più poveri e maggiormente dipendenti dalle entrate doganali. Va ricordato, in proposito, che il bilancio dell’Unione Europea si finanzia, sostanzialmente, attraverso i dazi, i prelievi agricoli, una quota dell’IVA sulle importazioni e un contributo annuale sul prodotto nazionale lordo.
Questa considerazione ci porta a riflettere sull’importanza del ruolo che l’Italia assume, quale Paese di frontiera dell’Unione Europea, nella lotta alle frodi doganali e all’evasione fiscale a danno del bilancio comunitario. A tal riguardo si segnala, in particolare, l’attività svolta in Italia dalla Guardia di finanza che, nell’ambito della cooperazione con l’OLAF (l’Ufficio europeo antifrode) compie importanti azioni a tutela degli interessi finanziari comunitari.
7. Considerazioni conclusive
Tornando all’obiettivo del 2010, occorre, infine, rilevare che, nonostante i risultati positivi evidenziati in precedenza, la strada da percorrere è ancora lunga e irta di ostacoli. A questo proposito vorrei richiamare l’attenzione sulle recenti affermazioni del Presidente francese Sarkozy, il quale ha proposto la creazione di una Unione tra i Paesi che si affacciano sul bacino del Mediterraneo, ispirata al modello dell’Unione Europea. Un’Unione Mediterranea, secondo il Presidente francese, potrebbe dare un ulteriore impulso alla cooperazione già esistente tra le due sponde del Mediterraneo, favorendo la creazione di un vero e proprio mercato comune che faccia da ponte tra Europa, Africa e Medio Oriente, aggirando, in qualche modo, i numerosi ostacoli che hanno reso difficoltosa la piena attuazione del Processo di Barcellona.
Questo progetto, in realtà, sembra abbastanza rispondente alle esigenze dei Paesi mediterranei, poichè il vero nodo della questione mediterranea, che pare essere stato trascurato dal Processo di Barcellona, sta proprio nelle enormi differenze esistenti tra i Paesi membri dell’Unione Europea e quelli della sponda sud del Mediterraneo. Tali differenze diventano ancora più evidenti se paragoniamo questi ultimi Paesi con quelli settentrionali dell’Unione Europea, in cui lo sviluppo economico, sociale e culturale raggiunge, spesso, livelli elevati. Si potrebbe, allora, ipotizzare un passaggio intermedio che tenga conto di queste differenze e permetta di realizzare un progetto d’integrazione solo tra i Paesi che hanno un reale interesse nello sviluppo dell’area Euro-Mediterranea. Non vi è il minimo dubbio, infatti, che i Paesi maggiormente avvantaggiati da un progetto di questo tipo sarebbero tutti quelli che si affacciano sul Mediterraneo, compresa l’Italia. Il problema di fondo del Processo di Barcellona deriva, dunque, dall’impostazione stessa dell’accordo del 1995, il quale prevedeva la partecipazione al medesimo livello di tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, con l’attribuzione anche a quelli dell’Europa settentrionale ed orientale dei medesimi obblighi e diritti di quelli che si affacciano sul Mediterraneo.
In virtù di queste considerazioni, e con questo concludo, la proposta di creare una Unione Mediterranea, al di là della provocazione, sembrerebbe sottolineare ancora una volta l’esigenza di una maggiore integrazione e cooperazione a livello regionale tra le due sponde del Mediterraneo, e, a differenza del Processo di Barcellona, potrebbe avere un efficacia maggiore, in quanto coinvolgerebbe un numero molto inferiore di Paesi, tutti affacciati sul Mare Nostrum e, come tali, direttamente interessati allo sviluppo dell’area.


(1) Il presente lavoro trae spunto da una più ampia ricerca presentata da Claudio Melillo in occasione del Simposio Internazionale intitolato “La cooperazione di giustizia per lo sviluppo e la pace nel Mediterraneo” (“Justice, Cooperation, Peace 2007”), svoltosi nei giorni 16 e 17 novembre 2007 presso il Palazzo Reale di Caserta, nella sessione dedicata al tema de “La cooperazione di giustizia in materia fiscale, tributaria e finanziaria nel Mediterraneo”, presieduta e coordinata dal Prof. Gaetano Liccardo e dal Prof. Victor Uckmar (Workshop n. 3 del 17 novembre, presieduto dal Prof. Giuseppe Tesauro e coordinata dal Prof. Manlio Ingrosso, presso la “Sala Murat” sul tema de “La liberalizzazione del mercato mediterraneo e le zone di libero scambio”).
Claudio Melillo è Dottorando di Ricerca in Diritto Tributario presso la Facoltà di Economia della Seconda Università di Napoli (coordinatore: Prof. Manlio Ingrosso), già Visiting Scholar presso il Centro di Ricerche Tributarie dell’Impresa (Ce.R.T.I.) dell’Università Luigi Bocconi di Milano. Attualmente svolge attività di ricerca in materia di fiscalità nazionale, comunitaria e internazionale in collaborazione con il Dott. Piergiorgio Valente di Milano (Web: www.economiaediritto.it; Mail: cmelillo@economiaediritto.it).

(2) Si fa riferimento a: regione del Maghreb (Algeria, Tunisia, Marocco), regione del Mashrak (Egitto, Israele, Giordania, Territorio Autonomo Palestinese, Libano, Siria), Turchia, Cipro e Malta.