NESSUNA RITENUTA SUGLI AIUTI COMUNITARI ALLE IMPRESE

di Maurizio Di Pietro

(Funzionario della Regione Campania presso l’Autorità di Gestione del POR Campania FESR 2007/2013)

Nessuna ritenuta alla fonte può essere applicata ai contributi erogati alle imprese in attuazione di regimi di aiuto cofinanziati dalle risorse dei Fondi Strutturali dell’Unione Europea. E’ quanto ha sancito l’Agenzia delle Entrate con la Risoluzione 51/E dell’11 giugno 2010, a seguito dell’istanza di interpello avanzata da una Regione, intervenendo, in maniera definitiva, su una questione che già da alcuni anni animava le discussioni degli addetti ai lavori: l’applicabilità dell’art. 28, secondo comma del DPR 29 settembre 1973, n. 600.

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L’Unione Europea, nell’ambito della propria politica regionale, interviene a vari livelli nei confronti degli Stati membri, specie delle regioni in ritardo di sviluppo, allo scopo di ridurre il divario esistente tra le aree del territorio.
Le istituzioni di Bruxelles, in particolare, attraverso i Fondi Strutturali garantiscono il sostegno finanziario (in misura non inferiore al 50%) all’attuazione di Programmi Operativi di spesa presentati dagli Stati membri e dalle regioni.
Per l’attuazione di ciascun Programma viene però richiesto, in nome del principio comunitario dell’addizionalità(1) , il concorso anche del bilancio dello Stato e, nel caso dei Programmi  Operativi Regionali, dei bilanci delle Regioni stesse.
Queste ultime, pertanto, individuate quali Autorità di Gestione dei rispettivi Programmi Operativi, ricevono il sostegno della Commissione Europea e dello Stato per la realizzazione di opere pubbliche, per l’acquisizione di beni e servizi e per la concessione di aiuti alle imprese operanti sul territorio regionale.
Nel caso degli aiuti, la necessaria compartecipazione al finanziamento consente di affermare che, per ogni erogazione, all’impresa è concessa una quota di finanziamento a valere sul bilancio comunitario, una quota a valere sul bilancio dello Stato ed una quota a valere sul bilancio regionale (2).     
Nel nostro sistema tributario, l’erogazione di contributi alle imprese a carico di bilanci pubblici è assoggettata ordinariamente ad un prelievo alla fonte, a titolo di ritenuta d’acconto.
L’art. 28 del DPR 29 settembre 1973, n. 600 al secondo comma, infatti prevede testualmente che “Le regioni, le province, i comuni, gli altri enti pubblici e privati devono operare una ritenuta del quattro per cento a titolo di acconto delle imposte indicate nel comma precedente [imposta sul reddito delle persone fisiche e imposta sul reddito delle società], con obbligo di rivalsa sull'ammontare dei contributi corrisposti ad imprese, esclusi quelli per l'acquisto di beni strumentali”.
Il rinvio operato dal successivo art. 29, quinto comma, consente di affermare che anche le Amministrazioni dello Stato sono tenute ad effettuare la medesima ritenuta.

 

In merito a tale previsione normativa è sorta negli anni una discussione tra gli addetti ai lavori, tra coloro che sostenevano l’applicabilità tout court della ritenuta e coloro che ritenevano la stessa disposizione non applicabile all’ipotesi di aiuti erogati in attuazione di interventi cofinanziati dall’Unione Europea.
Questi ultimi sostenevano che il finanziamento concesso all’impresa dovesse pervenire al destinatario senza subire alcun tipo di trattenuta e, a supporto di tale posizione, richiamavano il principio dell’integrità dei pagamenti del contributo comunitario, affermato dall’art. 32 del Regolamento (CE) n. 1260/99 del Consiglio del 21 giugno 1999 (oramai abrogato), applicabile per il periodo 2000/2006 di programmazione dei Fondi Strutturali, che testualmente prevedeva che l'Autorità di pagamento (l’organo nazionale o regionale proposto alla gestione delle movimentazioni finanziarie connesse ai Fondi Strutturali) “provvede affinché i beneficiari finali ricevano quanto prima e integralmente gli importi corrispondenti alla partecipazione dei Fondi a cui hanno diritto. Non vengono applicate detrazioni, trattenute o altre commissioni specifiche che potrebbero ridurre gli importi predetti”.

 

La risoluzione 108/E del 4 agosto 2004

A sostegno dell’orientamento contrario all’applicazione della ritenuta alla fonte, che si andava affermando tra gli addetti ai lavori, era posta la considerazione della finalità ultima dell’intervento finanziario assicurato dall’Unione Europea nell’ambito della politica regionale di sviluppo, che è protesa a dare sostegno alle regioni europee svantaggiate, attraverso la redistribuzione delle risorse ed il loro diretto investimento sul territorio: qualsiasi decurtazione apportata al contributo concesso all’impresa ed effettuata prima che la stessa possa disporre del finanziamento, equivarrebbe a ridurre la risorsa effettivamente spendibile per lo sviluppo dell’azienda.
Una prima presa di posizione dell’Amministrazione Finanziaria veniva suscitata –ricorrendo allo strumento dell’interpello – dalla Provincia Autonoma di Bolzano che, nel proporre l’istanza, assumeva un’interpretazione a dire il vero opposta rispetto all’orientamento sostenuto dalla gran parte delle altre Autorità regionali.
L’interpellante, infatti, sosteneva che la disposizione di cui all’art. 28, secondo comma del DPR  n. 600 del 1973 dovesse trovare piena applicazione ai contributi erogati alle imprese, in quanto la previsione dell’art. 32 del Regolamento (CE) n. 1260/99, stante la definizione di “beneficiari finali” contenuta nell’art. 9 del medesimo Regolamento, portava a ritenere che il legislatore comunitario, nell’affermare la necessità dell’integrità del contributo, intendesse riferirsi al rapporto finanziario tra la Commissione Europea e le Regioni (o le Amministrazioni statali), escludendo invece i rapporti finanziari tra queste ultime e le imprese (che, nella disciplina del Regolamento (CE) n. 1260/99 non erano definite “beneficiari finali” (3)).  
L’interpretazione fornita dall’Agenzia delle Entrate con la risoluzione 108/E del 4 agosto 2004, di converso, attribuendo maggior considerazione all’effettiva volontà di Bruxelles, consistente nell’assicurare la pienezza del sostegno ai beneficiari, per gli importi corrispondenti alla partecipazione dei Fondi, superava la lettura testuale proposta dall’interpellante e riconosceva assolutamente alle imprese la veste di effettivi beneficiari dei contributi.     
Pertanto, l’Erario concludeva per la non applicabilità della ritenuta, limitatamente, però, alla sola quota di partecipazione dei Fondi Strutturali.
Era prevalsa, alfine, un’interpretazione letterale dell’art. 32: la distinzione tra le quote di cofinanziamento (comunitaria, statale e regionale), discendente dall’applicazione del principio dell’addizionalità, assumeva per l’Agenzia pieno valore, per cui per le erogazioni corrispondenti alla partecipazione del bilancio statale e/o del bilancio regionale continuavano ad essere applicabili le disposizioni degli art. 28, secondo comma e 29, quinto comma del DPR n. 600 del 1973.
Ad ogni modo, veniva chiarito che l’intero contributo erogato all’azienda partecipava, quale componente positivo del reddito d’impresa, alla determinazione delle imposte sui redditi dovute nell’esercizio di riferimento. 

 

La risoluzione 51/E dell’11 giugno 2010

L’interpretazione fornita con la risoluzione n. 108/E sembrava non rispondere comunque alla ratio legis cui si ispira il Regolamento (CE) n. 1260/99 e, inoltre, originava diversi problemi di carattere tecnico ed applicativo in merito, ad esempio, alla precisa delimitazione degli importi erogati(4) .
Le novità introdotte con l’approvazione del Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell’11 luglio 2006, applicabile per il periodo di programmazione 2007/2013 dei Fondi Strutturali e l’autorevole riaffermazione nella giurisprudenza comunitaria del principio dell’integrità dei pagamenti (si veda la sentenza del 25 ottobre 2007, resa nella causa C 427/05 dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee), rendevano oramai non più eludibile una nuova chiarificazione dell’Agenzia delle Entrate, essendo del tutto mutate le condizioni giuridiche che avevano suffragato l’interpretazione fornita con la risoluzione n. 108/E del 4 agosto 2004.
Ed infatti, in risposta ad una nuova istanza di interpello, presentata da una Regione, l’Agenzia delle Entrate ha emanato in data 11 giugno 2010 la risoluzione n. 51/E.
L’interpellante, partendo proprio da quanto affermato con la citata Risoluzione 108/E, dalla successiva intervenuta adozione del Regolamento (CE) 1083/2006 e dalla contestuale abrogazione delle norme contenute nel Regolamento (CE) 1260/1999, chiede all’Agenzia se l’orientamento già espresso debba ritenersi ancora attuale o se, invece, non appaia più corretto considerare assolutamente non applicabile la norma di cui all’art. 28, comma secondo del DPR n. 600 del 1973, stante la formulazione dell’art. 80(5) del nuovo Regolamento comunitario.
Secondo l’interpretazione fornita dal medesimo interpellante, infatti, il legislatore europeo,  all’articolo 80, nel ribadire il principio dell’integrità dei pagamenti secondo cui i beneficiari devono ricevere l’importo totale del contributo senza alcuna “detrazione o trattenuta”, questa volta si riferisce esplicitamente all’importo totale del contributo pubblico, e non soltanto all’importo corrispondente alla partecipazione dei Fondi comunitari, come, invece, risultava dall’articolo 32 del previgente Regolamento (CE) n. 1260/1999.
In coerenza con la definizione di “spesa pubblica”, fornita al paragrafo 5 dell’articolo 2 dello stesso Regolamento (CE) n. 1083/2006, la Regione interpellante ritiene, quindi, che l’espressione “contributo pubblico” debba intendersi riferita a tutti i fondi di natura pubblica, erogati nell’ambito dei Fondi Strutturali (e del Fondo di coesione), senza distinzione alcune tra la quota di contribuzione di provenienza comunitaria e le quote provenienti dal bilancio dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali(6) .
Richiamando anche la giurisprudenza comunitaria che riafferma e rafforza il principio dell’integrità dei pagamenti, la Regione giunge alla conclusione che la ritenuta prevista dall’art. 28, comma secondo del DPR n. 600 del 1973 non debba trovare applicazione né sui fondi erogati a valere sul bilancio della Comunità Europea, né sui fondi erogati dai bilanci dello Stato e/o delle Regioni.
L’Agenzia delle Entrate aderisce pienamente alla soluzione prospettata dall’interpellante, che appare assolutamente corrispondente a quanto disposto dalle norme comunitarie,
Pertanto, l’Agenzia ritiene che la Regione non deve applicare la ritenuta prescritta dal secondo comma dell’art. 28 del DPR n. 600 del 1973 sui contributi di cofinanziamento assoggettati alle norme del Regolamento (CE) n. 1083/2006 erogati alle imprese, in quanto l’articolo 80 del citato regolamento non consente l’applicazione di una “trattenuta” specificamente connessa al contributo pubblico pagato ai beneficiari.
Non si distingue, quindi, tra le varie quote del cofinanziamento: l’esenzione dalla ritenuta riguarda l’intero contributo pubblico.
Tale soluzione, che ovviamente vale pure per le Amministrazioni statali che erogano i medesimi contributi, appare anche in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza comunitaria e da quella nazionale.
Tanto la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, quanto la Suprema Corte nazionale, avevano infatti già espresso la propria posizione in merito alla preminenza del principio dell’integrità dei pagamenti: la Cassazione, in particolare, con la sentenza n. 2082 del 30 gennaio 2008, recependo le pronunce della Corte europea, ha sancito l’assoluta compatibilità tra il principio dell’integrità - e, quindi, l’esclusione dell’applicazione della ritenuta ex art. 28 del DPR n. 600 del 1973 - e l’impianto del sistema tributario nazionale.
Coerentemente, quindi, l’Agenzia delle Entrate conclude precisando che, benché non soggetti a ritenuta, siffatti contributi continuano a concorrere alla determinazione del reddito imponibile delle imprese beneficiarie, secondo le ordinarie regole del TUIR.
  

(1) Il principio di addizionalità stabilisce che, per assicurare un reale impatto economico, gli stanziamenti dei Fondi Strutturali non possono sostituirsi alle spese pubbliche dello Stato membro, ma solo concorrere con le stesse.

(2) Nel caso di finanziamento comunitario del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) la quota comunitaria standard vale il 50% del contributo, quella dello Stato il 35% e quella regionale il 15%.

(3) Regolamento (CE) n. 1260/99, art. 9: “Nel caso di regimi di aiuto ai sensi dell'art. 87 del Trattato e di aiuti concessi da organismi designati dagli Stati membri, i beneficiari finali sono gli organismi che concedono gli aiuti".

(4) Il meccanismo in base al quale la Commissione Europea finanzia gli interventi nell’ambito dei Programmi Operativi dei Fondi Strutturali prevede che le Amministrazioni nazionali/regionali che gestiscono i programmi stessi anticipino le spese e ne chiedano quindi il rimborso a Bruxelles. Solo la spesa riconosciuta valida viene rimborsata dall’Unione Europea: fino al momento del riconoscimento dell’ammissibilità della spesa, pertanto, l’Amministrazione che gestisce il Programma Operativo non conosce l’importo effettivo della quota comunitaria di finanziamento. 

(5) L’art. 80 dispone, infatti, che “Gli Stati membri si accertano che gli organismi responsabili dei pagamenti assicurino che i beneficiari ricevano l’importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integrità. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari”. Quale ulteriore evidenza del mutato assetto normativo dettato dal legislatore comunitario, si consideri anche la nuova definizione di beneficiario di un aiuto, ora identificato con chi l’aiuto lo riceve, anziché con chi lo concede (art. 2, n. 4 del Regolamento (CE) n. 1083/2006).

(6) L’articolo 2, paragrafo 5, del Regolamento (CE) n. 1083/2006, definisce la “spesa pubblica” come “qualsiasi contributo pubblico al finanziamento di operazioni proveniente dal bilancio dello Stato, degli enti pubblici territoriali, delle Comunità europee nell’ambito dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione e ogni spesa assimilabile. È considerato spesa assimilabile ad una spesa pubblica qualsiasi contributo al finanziamento di operazioni proveniente dal bilancio di organismi di diritto pubblico o di associazioni di uno o più enti pubblici territoriali o di organismi di diritto pubblico ai sensi della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi”.